چاپ        ارسال به دوست

نهادهاي عمومي غيردولتي و خصوصي سازي در ایران

واگذاري بنگاه هاي دولتي، فرآيندي اجرايي، مالي و حقوقي است که از آن به «خصوصي سازي» تعبير مي شود و اکثر دولت هاي جهان از اواخر دهه 1980براي انجام اصلاحات در اقتصاد و نظام اداري کشورشان آن را اجرا مي کنند. تجربه نشان داده است که دخالت مستقيم دولت در اقتصاد، به شکل تصدي گري اقتصادي، نه تنها نتواسته مشکلات اقتصادي را مرتفع سازد، بلکه در بسياري موارد، مانع رشد و توسعه بوده است.

به گزارش روابط عمومی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ریزی، بيژن عباسي و همکارش در مقاله ای با عنوان « نقش نهادهاي عمومي غيردولتي در خصوصي سازي ايران و آثار آن» که در شماره 134 فصلنامه علمی- پژوهشی برنامه ریزی و بودجه موسسه به چاپ رسیده است، به تبیین و تحلیل خصوصی سازی در ایران و چالش های پیش روی آن پرداخته است.

از آنجا که بخش خصوصي همواره به دنبال بيشتر کردن سود است، کارآمدي دغدغه مهمتري براي اين بخش محسوب مي شود؛ در حالي که رسيدن به چنين هدفي در اقتصاد دولتي از اهميت کمتري برخوردار است؛ چرا که دولت به دنبال ارائه خدمات عمومی است و به دليل اين که خدمات ارائه شده توسط دولت يا رايگان است و يا ارزانتر از خدمات مشابه، باعث تحميل هزينه هاي سنگيني به دولت مي گردد. در حقیقت هزينه هايي که دولت به منظور ارائه خدمات عمومي پرداخت مي کند، باعث کاهش منابع مالي دولت مي گردد که نتيجه آن نيز افزايش ماليات ها، استقراض و در نهايت، کاهش انگيزه بخش خصوصي براي سرمايه گذاري است.

در ايران نيز چند سالي است که سياست هاي خصوصي سازي و کوچک سازي دولت مد نظر قرار گرفته است.در اين راستا قواعد و مقررات فراواني در قوانين بودجه و توسعه کشور، به خصوص قانون برنامه سوم و چهارم توسعه درباره واگذاري بنگاه هاي دولتي به بخش خصوصي مقرر شده است.سند جامع کشور ما در مورد خصوصي سازي، اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي و اجراي سياست هاي کلي اصل 44قانون اساسي است که در سال 1387بر اساس سياست هاي ابلاغي از طرف مقام معظم رهبري به تصويب رسيد.اين قانون داراي ابعاد حقوقي و نهادهاي گوناگوني براي حمايت و تقويت بخش هاي غيردولتي در اقتصاد ملي است.

مسلمًا هدف از خصوصي سازي، کاهش نقش بخش عمومي در اقتصاد و سپردن امور به بخش خصوصي است، اما مسأله قابل توجه اين است که بررسي ها و آمارهاي اعلام شده از جريان واگذاري ها در ايران حاکي از آن است که درصد قابل توجهي از بنگاه هاي دولتي در جريان خصوصي سازي نه به بخش خصوصي، بلکه مجددًا به بخش عمومي واگذار شده اند؛ به طوري که نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي، ستاد فرمان اجرايي، شرکت هاي زير نظر برخي نهادهاي نظامي، سازمان بازنشستگي و...از جمله نهادهايي هستند که بيشترين سهم را از جريان واگذاري ها داشته اند و اين نهادها امروزه به عنوان نهادهاي شبه دولتي رايج شده اند.

الف.بخش عمومي

در تعريف بخش عمومي گفته شده که بخشي از حيات اقتصادي جامعه است که در ارتباط با خدمات اساسي عمومي است.  بخش عمومي در ايران را مي توان به دو بخش دولتي و غيردولتي تقسيم نمود.

 براساس تعريف فوق، بخش دولتي که در اصل 44قانون اساسي يکي از پايه هاي نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران معرفي شده، در قلمرو بخش عمومي قرار مي گيرد.در اين اصل، از مداخله مستقيم دولت در اقتصاد، تحت عنوان بخش دولتي ياد شده است. منظور از مداخله مستقيم آن است که دولت با در نظر گرفتن مصالح ملي و منافع جمعي، مديريت و مسئوليت برخي از واحدهاي عمده اقتصادي را تحت انحصار خود در مي آورد. بدين ترتيب، براساس اين اصل، بخش عمده اي از اقتصاد کشور در انحصار بخش دولتي است.

از آنجا که اداره همه امور و تصميم گيري درباره آنها توسط سازمان هاي دولت مرکزي مستقر در پايتخت دشوار است و علاوه بر اين، اختلاط امور فني و تخصصي با امور سياسي نيز به صلاح نيست، بهتر است انجام امور فني به مقامات متخصص به دليل تخصص و آگاهي بيشتر آنان نسبت به آن امور، واگذار شود.در واقع، عدم تمرکز فني، اعطاي شخصيت حقوقي حقوق عمومي توسط قدرت مرکزي به سازمان هاي فني و تخصصي مانند مؤسسات دولتي، شرکت هاي دولتي و مؤسسات عمومي غيردولتي است؛ تا آنها امور فني و تخصصي را فارغ از بازي هاي سياسي و جناحي و به طور مستقل ولي زير نظارت قيمومیتي دولت مرکزي اداره نمايند.

در این رویکرد، مؤسسه يا نهاد عمومي غيردولتي، واحد سازماني مشخصي است که داراي استقلال حقوقي است و با تصويب مجلس شوراي اسلامي ايجاد شده يا مي شود و بيش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غيردولتي تأمين می شود و عهده دار وظايف و خدماتي است که جنبه عمومي دارد.

ب.بخش خصوصي

بخش خصوصي در ايران را مي توان به دو بخش تعاوني و خصوصي تقسيم نمود:

1- بخش تعاوني: قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در اصل 44، بخش تعاوني را به عنوان يکي از پايه هاي مستقل نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران معرفي کرده است.تشکيل دهندگان و اداره کنندگان شرکت هاي تعاوني اصولا اشخاص خصوصي هستند.از اين رو، بخش تعاوني از آن جهت که اعضاي آن افراد هستند، بخشي از مالکيت خصوصي محسوب مي شود؛ بنابراين، بخش تعاوني اعم از توليد، توزيع، مصرف، اعتبار، مسکن و ساير تعاوني ها با عنايت به خصوصيات و مشخصاتي که در قانون تصريح گرديده، جزء بخش خصوصي طبقه بندي مي شوند. اما آنچه به بخش تعاوني چهره اي متفاوت از بخش خصوصي مي بخشد، اهداف بخش تعاوني است.

ماده 1قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران، اهداف بخش تعاوني را ايجاد و تأمين شرايط کار براي همه، قرار دادن وسائل کار در اختيار کساني که قادر به کارند، ولي وسائل کار ندارند، پيشگيري از تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه هاي خاص جهت تحقق عدالت اجتماعي، جلوگيري از کارفرماي مطلق شدن دولت و...معرفي مي کند.

2- بخش خصوصی: براساس اصل  44 قانون اساسي، بخش خصوصي «شامل آن قسمت از کشاورزي، دامداري، صنعت، تجارت و خدمات           مي شود که مکمل فعاليت هاي اقتصادي دولتي و تعاوني است». بدين ترتيب، قانون اساسي اولويت را براي بخش هاي دولتي و تعاوني در نظر گرفته و بخش خصوصي را صرفًا در محدوده بخشي کوچک و به عنوان مکمل ساير بخش ها به رسميت شناخته است.اگر براساس تعاريف ذکر شده، بخش عمومي را بخشي از اقتصاد که تحت کنترل دولت است و بخش خصوصي را بخشي از اقتصاد که در کنترل دولت نيست بدانيم، مي بينيم که بر اساس اصل 44قانون  اساسي  بخش  عمومي،  بخش  بسيار  بزرگي  از  حيات  اقتصادي  کشور  را  تشکيل  مي دهد  و در عوض، بخش خصوصي سهم بسيار ناچيزي را به خود اختصاص داده است.از اين رو، بخش خصوصي فاقد اصالت اوليه در مهمترين قانون کشور، يعني قانون اساسي است.

در ابلاغيه سياست هاي کلي اصل 44 قانون اساسي بر لزوم تصويب قوانين جديد يا اعمال تغييرات در برخي قوانين موجود تأکيد شده است.يکي از قوانيني که در اين راستا تدوين و به تصويب رسيد، قانون اجراي سياست هاي کلي اصل 44قانون اساسي است.اين قانون که مهمترين بستر حقوقي و اجرايي لازم به منظور اجراي سياست هاي کلي اصل 44قانون اساسي را فراهم مي کند، ابعاد گسترده اي از نظام جديد مديريت اقتصادي کشور را با تأکيد بر لزوم تغيير نقش دولت از تصدي گري به سياستگذاري، هدايت، نظارت و همچنين ايجاد زمينه مناسب براي توسعه و توانمندسازي بخش هاي غيردولتي ترسيم و تبيين کرده است.براي آن که نقش و جايگاه واقعي دولت مشخص شود، بايد تعريف دقيقي از امور حاکميتي ارائه مي شد و در اين تعريف امور قابل واگذاري به بخش خصوصي احصاء شده و آن بخش از اموري که نياز به مشارکت و يا انجام آن توسط دولت دارد، مشخص مي گرديد.

با همين هدف و در راستاي تحقق چنين امري، امور حاکميتي و اندازه دولت در قانون مديريت خدمات کشوري، تعريف و تبيين شد.اين قانون در تبيين اندازه دولت، نقش مشارکتي دولت را مورد توجه قرار داده و آن بخش از امور را که واگذاري آنها ممکن است موجب کاهش سطح کيفي و کمي خدمات به آحاد جامعه شود (حداقل در مناطقي که امکان نظارت کمتري وجود دارد)، به عنوان امور حاکميتي در نظر گرفته است.در واقع، مي توان گفت رويکرد حاکم بر قانون فوق، متناسب سازي اندازه دولت با رعايت شرايط فرهنگي، اجتماعي و جغرافيايي کشور است.

اين قانون، امور و خدمات عمومي را به چهار دسته امور حاکميتي، امور اجتماعي، فرهنگي و خدماتي، امور زيربنايي و تصدي هاي اقتصادي تقسيم کرده است و فقط در زمينه امور حاکميتي است که قانون اجازه واگذاري آنها را به بخش خصوصي نداده است و ارائه سه دسته ديگر توسط بخش خصوصي و با نظارت و حمايت دولت پيش بيني شده است.

شيوه هاي واگذاري بنگاه هاي دولتي به نهادهاي عمومي غيردولتي

براساس قانون اجراي سياست هاي کلي اصل 44قانون اساسي، مؤسسات عمومي غيردولتي از دو طريق مي توانند بنگاه هاي دولتي را تملک کنند:

الف.خريد شرکتهاي واگذار شده توسط نهادهاي عمومي غيردولتي، ب.واگذاري بنگاه هاي دولتي به مؤسسات عمومي غيردولتي بابت رد ديون. اما برخي از آثار و پيامدهاي واگذاري بنگاه هاي دولتي به نهادهاي عمومي غيردولتي، به شرح زير است:

الف.کاهش کارايي

ب.کمرنگ شدن اصل پاسخگويي

ج.خدشه دار شدن اصل شفافيت

د. احتمال نقض اصل برابري

ه. از بين رفتن فضاي رقابتي و ايجاد انحصار

انتقال مالکيت شرکت هاي دولتي و عدم انتقال مديريت آنها

خصوصي سازي عبارت از واگذاري و انتقال قسمتي از دارايي ها، سهام، مديريت، امور خدماتي، فعاليت ها و مسئوليت هاي شرکت و يا سازماني دولتي به بخش خصوصي است. بر طبق تعريف ارائه شده، خصوصي سازي تنها واگذاري مالکيت نيست و بايد در کنار واگذاري مالکيت، مديريت شرکت ها نيز انتقال يابد و ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه نيز دليلي بر صحت اين ادعا است.بر اساس تبصره 2بند (ي) اين ماده بنگاه هاي اقتصادي كه صرف نظر از نوع مالكيت بيش از 20 درصد اعضاء هيأت مديره آنها توسط مقامات دولتي تعيين مي شوند از نظر اين ماده، دولتي محسوب مي شوند. در این زمینه برخی دانشمندان به بررسي شواهد تجربي در 24 اقتصاد در حال گذار پرداختند.آنها دريافتند كه تغيير مالكيت به تنهايي براي بهبود عملكرد اقتصادي كافي نيست و هنگامي كه تغيير مالكيت با اصلاحات نهادي همراه شود، پيشرفتي گسترده و چشمگير به وقوع خواهد پيوست.اين محققین تأكيد مي كنند كه اقتصاد براي پيشرفت بايد اول داراي مالكيت خصوصي بوده و سپس سياست هاي پس از رقابت را كه مكمل يكديگرند؛ داشته باشد.

در این  راستا دانشمندان علوم اقتصادی، موفقيت برنامه خصوصي سازي در ايران را منوط به رعایت 4 اصل زیر می دانند:

  • الف.حمايت بيشتر از بخش خصوصي و تشويق اين بخش به منظور کسب موفقيت در زمينه خصوصي سازي
  • ب.توجه بيشتر به بخش تعاوني
  • پ.شفافيت و ايجاد فضاي رقابتي    
  • ت.تقويت نهادهاي مقررات گذار

نتيجه گيري

تصويب قانون اجراي سياستهاي کلي اصل 44قانون اساسي، گامي بزرگ در راه رسيدن به رشد و توسعه اقتصادي به وسيله ايجاد اصلاحات ساختاري و خصوصي سازي و نشانگر عزم دولت در گام نهادن در مسير اقتصاد رقابتي محسوب مي شود.با توجه به آمارهاي ارائه شده از زمان اجراي سياست هاي خصوصي سازي تاکنون، بخش بزرگي از بنگاه هاي دولتي واگذار شده است؛ اما نکته حائز اهميت اين است که درصد قابل توجهي از اين واگذاريها به بخش خصوصي به معناي واقعي آن واگذار نشده است و بسياري از شرکت هاي دولتي در اختيار نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي يا شبه دولتي قرار گرفته است.هم اکنون، تعداد زيادي از نهادهاي عمومي غيردولتي، همچنان با مديريت دولتي اداره مي شوند و وابسته به دولت هستند.مسلمًا، نهادهايي از اين قبيل، به هر حال جزء بخش عمومي محسوب مي گردند و بخش خصوصي به آن معنا که مورد نظر خصوصي سازي است، نيستند؛ بنابراين، اين نوع واگذاريها به ظاهر، خصوصي سازي و در واقع، بازگرداندن بنگاههاي دولتي به خود دولت است.با اين نوع واگذاري ها، گرچه ممکن است اقدام غيرقانوني صورت نگرفته باشد، اما آثار و نتايجي که از اينگونه واگذاري ها به وجود         مي آيد، باعث عدم تحقق اهداف سياستهاي خصوصي سازي در کشور مي شود.

از آثار اينگونه واگذاري ها مي توان به چند مورد مهم اشاره نمود.از جمله اينکه واگذاري بنگاه ها به نهادهاي عمومي غيردولتي، باعث گسترش غيرمستقيم و مجدد بدنه دولت و ايجاد دولت موازي با دولت مرکزي مي شود.زماني که بنگاه هاي دولتي در جريان واگذاري در انحصار نهادهاي شبه دولتي قرار مي گيرند، انحصارگر بدون پاسخگويي به هيچ مرجع قانوني، شرايط خود را بر مصرف کننده تحميل مي کند.

علاوه بر اين، استفاده نهادهاي عمومي غيردولتي از رانت هاي دولتي و دسترسي به اطلاعات، باعث مي شود تا اين بخش، پيروز و خريدار نهايي عرضه هاي بورسي باشد.در بسياري از موارد، بخش خصوصي در مرحله مزايده توانايي رقابت با مؤسسات عمومي غيردولتي را ندارد؛ زيرا اين مؤسسات با توجه به رانت اطلاعاتي که دارند، مي توانند اصل برابري در رقابت را مخدوش نموده و درنهايت، باعث ايجاد شرايط انحصاري در بازار شوند.مسلمًا در بازار آزاد و رقابتي انصاف ايجاب مي کند که کنشگران از نظر حقوقي ترجيحي بر يکديگر نداشته باشند.نتيجه درنهايت اين است که بخش خصوصي آسيب بيشتري مي بيند؛ انحصار افزايش يافته و به دليل عدم تخصص اين نهادها در موضوع بنگاهي که مالکيت آن را بر عهده گرفته اند، کيفيت خدمات و کالاها و درنهايت کارايي بنگاه پايين مي آيد.     

 بايد پذيرفت خصوصي سازي تنها واگذاري بنگاه هاي دولتي نيست و در واقع، واگذاري ها تنها بخش كوچكي از خصوصي سازي تلقي مي شود.خصوصي سازي زماني روند مطلوب عملياتي پيدا مي كند كه نرخ سرمايه گذاري بخش خصوصي از نرخ سرمايه گذاري بخش عمومي پيشي بگيرد.پيش بيني نصاب 40درصدي به عنوان مجوز براي واگذاري بنگاه هاي دولتي به نهادهاي عمومي  غيردولتي، در قانون به دليل احتمال عدم توانايي مالي بخش خصوصي در خريد برخي از بنگاه ها بوده است؛ اما دولت مي تواند از طريق اصلاح قوانين، فعاليت نهادهاي عمومي را محدود كند.

علاوه بر اين، براي مواردي که بنگاهي به نهادهاي عمومي غيردولتي واگذار مي شود، شرط نمايد که نهاد عمومي غيردولتي بايد ظرف چند سال سهام شرکت را در بازار سهام عرضه کند.با اين کار، از يک سو دولت، خود بنگاه داري نمي کند و از سوي ديگر، باعث مي شود تا بخش عمومي بزرگ نشود و همچنین، يک دوره گذار تعريف مي شود که خصوصي سازي را تسهيل مي کند.در اين صورت، علاوه بر اين که تأمين مالي دولت تحقق پيدا مي کند، بخش خصوصي واقعي نيز وارد بازار مي شود.به علاوه، توجه بيشتر به بخش تعاوني، گسترش رقابت و افزايش شفافيت در مراحل مختلف واگذاري نيز مي تواند در جهت تحقق اهداف خصوصي سازي مؤثر باشد.


 


٠٧:٢٦ - 1399/10/15    /    شماره : ٦٠٣٩    /    تعداد نمایش : ١٠٢


نظرات بینندگان
این خبر فاقد نظر می باشد
نظر شما
نام :
ایمیل : 
*نظرات :
متن تصویر: