چاپ        ارسال به دوست

قواعد سیاست­ های مالی در ایران

مالیه عمومی در ایران، در جریان عملکردهای گذشته با اتکا به درآمدهای نفتی، درحجم و ترکیبی نامتعادل به گونه ­ای تحول یافته که در نهایت، بافت وابسته ­ای به اقتصاد کشور تحمیل کرده است. بودجه دولت با اتکا به درآمد نفت به عنوان تامین کننده بخش عمده مخارج عمومی، از یک سو با ایجاد قدرت خرید اضافی در اقتصاد کشور زمینه­ های رشد قیمت­ها و تورم را فراهم کرده و از سوی دیگر، افزایش حجم واردات کشور را به تبع تحولات بخش نفت و در جهت خنثی­ سازی فشارهای تورمی و تأمین دریافت­ های ریالی بودجه دولت در برداشته است.

به گزارش روابط عمومی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ­ریزی، محمد کردبچه از کارشناسان مطرح بودجه کشور در بخشی از کتاب «بودجه و قاعده­ مندی سیاست مالی» که در راستای انتشار یافته­ های "طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران" توسط موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه ­ریزی چاپ و منتشر شده، به بررسی قواعد سیاست ­های مالی و بودجه ­ای در ایران، تبیین وضع موجود و ارائه پیشنهادهایی برای اصلاحات لازم در این خصوص پرداخته است.

قاعده مالی، محدوديتي طولاني و پايدار را با تعيين حد و مرزهاي عددي بر شاخص­هاي اساسی بودجه برقرار مي­ کند. با برقراري اين محدوديت­ ها، مقادير تعيين شده در دوره زماني مورد نظر تغييرپذیر نيستند و سقف­ هاي تعیين شده، راهنمايي براي اجراي سياست­ هاي مالي خواهند بود.

هدف قواعد مالي، اصلاح اختلال انگيزه ­ها و محدودسازی فشارها براي مخارج اضافي به خصوص در سال­ هاي رونق بوده و هم­زمان تضمين­ کننده مسئوليت­ پذيري مالي و تحمل ­پذيري بدهي­ هاست. با توجه به در مضيقه بودن ماليه عمومي در بسياري از كشورها و فشارهاي بسیار از سوي بازار، به تازگی تلاش كشورها به تقويت قواعد مالي و روابط متقابل اجزاي آن­ها متمرکز شده است. قواعد سیاست­ های مالی در این بررسی به شرح زیر هستند:

قاعده بدهی دولت: به صورت درصدی از تولید ناخالص داخلی بیان می ­شود. این قاعده از نظر دستیابی به هدف بدهی، می­ تواند اثربخشی زیادی داشته باشد.

قاعده تراز بودجه: راهکار عملیاتی مناسبی است که به تحمل پذیری بدهی­ ها کمک می­کند.

قواعد هزینه­ ای: سقفی برای کل یا مخارج هزینه ­ای به قیمت­های ثابت یا اسمی تعیین می­ کند. این سقف به صورت رقم مطلق یا نرخ رشد و در برخی موارد، به صورت نسبتی از تولید ناخالص داخلی در دوره زمانی 3 تا 5 سال تعریف می ­شود.

قواعد درآمدی: سقف یا کفی برای درآمدها تعیین می­ کند.

قاعده تراز اولیه بدون نفت: آسان­ترین روش در این زمینه، مرتبط­ سازی تراز بدون نفت به برآورد محافظه ­کارانه درآمدهای نفت در یک دوره میان­ مدت است. بدین منظور، می­ توان از تجزیه و تحلیل اطلاعات گذشته و ارتباط­ های تجربی بین کسری ­های تراز بدون نفت و شاخص­های اقتصادی بهره برد.

قاعده مالی قیمت نفت و تراز ساختاری: این قاعده مبتنی بر قیمت نفت و روند همراه رشد درآمدهای نفت و هدف ­های مالی تعدیل شده است و ارتباط بین مخارج و بی­ ثباتی قیمت نفت را قطع می ­کند.

قاعده تراز جاری: این تراز با خارج کردن سرمایه ­گذاری دولت از تراز کلّی به دست می­ آید.

قاعده تراز جاری بدون نفت: در این قاعده، مخارج سرمایه ­ای و درآمدهای نفتی هر دو از تراز کلّی­ حذف می­ شوند.

قاعده تراز داخلی: این تراز از کسر مبادله­ ها با سایر کشورها از تراز کلّی مالی به دست می ­آید. در این قاعده، درآمدهای نفت و محتوای وارداتی مخارج دولت، به خصوص مخارج سرمایه ­گذاری حذف می­ شوند.

راه ­اندازی و تشکیل صندوق ­های تثبیت، پس ­انداز و تامین مالی: صندوق تثبیت برای کاهش آثار درآمدهای بی ­ثبات برای دولت و اقتصاد است. اهداف این صندوق می ­تواند شامل افزایش انضباط مالی و شفافیت بیشتر در مصرف درآمد باشد. هدف صندوق­ های پس ­انداز، ذخیره ثروت برای نسل­ های آینده است.

قواعد مالی توزیع منابع حاصل از نفت: شامل بهره مالکانه برای تضمین کمترین پرداخت، مالیات بر درآمد همانند سایر شرکت­ ها، مالیات مزیت خاص منبع نفت برای کسب سهم بیشتر ازسودآورترین پروژه­ ها و قاعده سهم بری از تولید است.

قواعد مالی تهیه و تنظیم بودجه: مهم­ترین قاعده در این زمینه، زمان­بندی تهیه بودجه است که البته بستگی به ویژگی­ های هر کشور دارد. به طور کلّی برای کشورهای درحال توسعه توصیه شده است که فرایند بودجه حدود 9 ماه پیش از پایان مهلت ارائه بودجه به نهاد قانون ­گذاری آغاز شود.

قواعد مالی تصویب بودجه: اختیارهای قانونی قوه مقننه در تغییر و اصلاح بودجه در کشورهای مختلف متفاوت است. حدود این اختیارها به 3 دستۀ محدود، نامحدود، و در محدوده تراز بودجه تقسیم می­ شود. در ایران، برای محدوده زمانی تصویب بودجه در ماده 216 آیین­ نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تعیین تکلیف شده که بین دست­کم 40 و دست­ بالا 55 روز است، ولی در خصوص میزان تغییرها محدوده خاصی تعیین نشده است.

قواعد سیاست­ های مالی درآمدهای مالیاتی: شامل سهم درآمدهای مالیاتی در کل منابع عمومی، سهم درآمدهای مالیاتی در تامین اعتبارهای هزینه ­ای دولت، درآمدهای مالیاتی به قیمت ­های ثابت، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی، کشش درآمدهای مالیاتی نسبت به پایه مالیاتی مربوط (مانند تولید ناخالص داخلی و واردات) و معافیت­ های مالیاتی می ­شوند.

قواعد مالی منابع حاصل از صادرات نفت: شامل سهم صادرات نفت در منابع عمومی دولت، نحوه توزیع منابع حاصل از صادرات نفت، میزان وابستگی اعتبارهای هزینه ­ای دولت به منابع نفتی و نقش صندوق های تثبیت، پس­ انداز و تامین مالی می­ شوند.

در ادامه به بررسی قواعد سياست­ هاي مالی اعتبارهای هزينه ­اي و موضوعات مرتبط با آن می­ پردازیم.

قواعد سياست­ هاي مالی اعتبارهای هزينه ­اي

از ديدگاه اعتبارها و منابع تامين آن، اعتبارهای هزينه ­اي هنگامی موجه هستند كه از محل افزايش درآمدهاي مالياتي دولت ،يعني بخشي از ارزش افزودۀ مجموعه فعاليت­ هاي توليدي كشور تامين شود. در اين صورت، رشد اعتبارهای هزينه­ اي به مثابه افزايش عرضه خدمات عمومي چون آموزش، بهداشت، درمان، رفاه اجتماعي و ساير امور حاكميتي تلقي مي­ شود و پرداخت­ هاي مالياتي به منزله قيمتي است كه مصرف­کنندگان براي خدمات عمومي می­ پردازند. ولی در گذشته، رشد اعتبارهای هزينه ­اي در رابطه با دريافت ­هاي دولت، نمايشگر وابستگي اين اعتبارها به درآمدهای نفت بوده و شكاف بين اين اعتبارها و درآمدهاي غيرنفتي، فزاينده بوده است که به تعبيري كسري واقعي بودجه عمومي دولت را نشان مي­ دهد و طي اين سال­ ها از محل درآمدهای نفت يا ثروت ملّي كشور تامين شده است.

اين امر مشكل اساسي را بر ساخت بودجه ­اي كشور تحميل كرده و موجب شده كه ابتدا وابستگي اقتصاد كشور به بازارهاي بين­ المللي افزايش يابد كه البته با هدف استقلال كشور مغاير است و دوم اینکه، مصرف بخش اعظم منابع عمومي به صورت اعتبارهای هزينه ­اي با توجه به حجم قابل توجه بودجه عمومي در توليد ناخالص داخلي، بيانگر انتقال تدريجي منابع سرمايه­ اي كشور از ظرفيت­ هاي بالقوه مولد به سوي هزينه ­هاي مصرفي است.

ادامه اين روند با توجه به کاهش درآمدهای نفتي در آينده موجب می­ شود تا ظرفيت­ هاي زيربنايي و توليدي كافي براي انتقال اقتصاد متكي به نفت به اقتصادي مستقل از نفت ايجاد نشود و تامين منابع جايگزين را براي بودجه دولت با مشكل مواجه سازد. از مهم ترین قواعد مالی اعتبارهای هزینه ­ای که در سال­های گذشته نیز مورد تاکید قرار گرفته ­اند (قوانین برنامه ­های چهارم، پنجم و ششم توسعه) عبارت اند از:

· افزايش نسبت درآمدهاي مالياتي به اعتبارهای هزینه ­ای.

· افزايش نسبت اعتبارهای تملک دارایی ­های سرمایه ای به اعتبارهای هزینه ای.

· تلاش براي قطع اتكاي اعتبارهای هزینه ­ای به نفت و تامین آن از محل درآمدهاي مالياتي.

· محدودیت افزایش اعتبارهای هزینه ­ای به چند درصد کمتر از نرخ تورم.

· افزايش نسبت منابع عمومي به استثناي عوايد نفت و گاز به اعتبارهای هزینه­ ای.

در این زمینه، صرفه ­جويي در اعتبارهای هزینه­ ای با تاکید بر تحول اساسي در ساختارها، منطقي­ سازي اندازه دولت، حذف دستگاه­ هاي موازی و هزينه ­هاي زاید و افزایش بهره­ وری اعتبارهای هزینه ­ای با استقرار نظام بودجه ­ریزی مبتنی بر عملکرد، ضروری به نظر می­رسد.

قواعد سياست­ هاي مالي اعتبارهای تملک دارايي­ هاي سرمايه ­اي

در خصوص اعتبارهای تملك دارايي­ هاي سرمايه­ اي درگذشته، چند نكته دارای اهميت است. نخست آن­که سهم عمده اين اعتبارها در گذشته صرف ايجاد ظرفيت­ هاي زيربنایي شده و سهم سرمايه­ گذاري­هاي توليدي در اعتبارهای تملك دارايی ­هاي سرمايه اي ناچيز بوده است. در واقع در سال­هاي پیش از انقلاب اسلامي ایران، وظيفه ايجاد ظرفيت­ هاي توليدي به طور عمده بر عهده بخش خصوصي گذاشته شده بود و چون بخش خصوصي به دليل ماهيت نظام حاكم، بيشتر تمايل به انجام امور واسطه­ گري داشت، عملكرد آن اغلب در جهت ايجاد صنايع مونتاژ و امور وارداتي شكل­ گرفته و در سال­هاي پس از انقلاب نیز فعاليت­ هاي سرمايه ­گذاري بخش خصوصي در زمينه ­هاي مولد با ركود اساسي مواجه شد که بخش دولتي نيز با توجه به تعهدهای مربوط به اجراي طرح هاي ناتمام گذشته، در جهت تغيير ترکیب اعتبارهای تملك دارايي­ هاي سرمايه ­اي گام چندان موثري برنداشت.

مهم­ترین قواعد مالی اعتبارهای تملک دارایی­ های سرمایه­ ای به شرح زیر هستند:

· افزایش سهم اعتبارهای تملک دارایی­ های سرمایه ­ای از کل مصارف عمومی دولت؛

·  افزایش نسبت اعتبارهای تملک دارایی­ های سرمایه ­ای به اعتبارهای هزینه ­ای؛

· اولویت­ بندی اعتبارهای تملک دارایی ­های سرمایه ­ای برحسب میزان پیشرفت طرح­ها و زمان به بهره برداری رسیدن آن­ها؛

· تعیین ضوابط برای گزینش طرح ­ها بر اساس گزارش ­های توجیه فنی، اقتصادی، مالی و زیست محیطی؛

· محدودیت شروع طرح ­های جدید، مگر در موارد استثنایی با تصویب هیئت وزیران؛

· واگذاری طرح ­ها به بخش خصوصی و اجرای طرح ها با مشارکت بخش خصوصی

قواعد سياست­هاي منابع و مصارف عمومي

بر اساس نكته­ های مطرح شده، قواعد سياست هاي مالي مربوط به منابع و مصارف عمومي دولت در گذشته، عملكرد مناسب و مطلوبي نداشته ­اند. دليل اين امر نيز تداوم يا سیر نزولی شاخص­ هاي مالي در سال­ هاي اخير بوده که از جمله آن­ها می ­توان به موارد زیر اشاره کرد:

· تداوم و تشديد كسري تراز عملياتي بودجه به عنوان مهم ­ترين شاخص قاعده سياست مالي كه ناشي از رشد كُند درآمدهاي مالياتي و ساير درآمدهاي غيرنفتي از یک طرف و عدم ايجاد تحول در مديريت اعتبارهای هزينه­ اي از طرف ديگر بوده است.

· تداوم وابستگي بودجه دولت به منابع حاصل از صادرات نفت.

· ناكارايي صندوق توسعه ملي در ايفاي سه نقش تثبيت­ کنندگی، پس ­انداز براي نسل­هاي آينده و تامين منابع مالي براي سرمايه ­گذاري.

· كمبود منابع براي تامين اعتبارهای مورد نياز طرح­هاي تملك دارايي ­هاي سرمايه ­اي.

· افزايش طرح­هاي نيمه­ تمام و تعهدهای مربوط، طولاني ­شدن زمان اجراي طرح ­ها، عدم واگذاري و اشتراك ­گذاری طرح­ها.

با توجه به تنوع مشكلات ياد شده، قواعد سياستي پيشنهادي بايد حالت ترکیبی داشته باشند تا كارايي لازم را براي رفع مشكلات مزبور داشته باشد.

در این زمینه یکی از دلايل پايين بودن كوشش مالياتي در كشور، اتكا به روش­ هاي سنتي مالياتي، محدود بودن «پايه ­هاي مالياتي» و عدم استفاده از شيوه­ هاي نوين و پرظرفيتي چون »ماليات بر ثروت خالص»، «مالیات بر مجموع درَآمد» و «مالیات بر افزايش ارزش سرمايه «است.

«ماليات بر ثروت خالص» بر مبناي ارزش خالص دارايي­ هاي ماليات­ پذير موديان (ارزش دارايي­ ها منهاي ارزش بدهي­ هاي مربوط) به صورت ناپيوسته (موسوم به ماليات بر سرمايه) يا سالانه گرفته می­ شود. اين ماليات اگر مطلوب طرح ­ريزي شود و تشکیلات مناسبي داشته باشد، مكمل خوبي براي ماليات بر درآمد اشخاص است و عدالت مالياتي را در سطح بالاتري تحقق مي بخشد.

»مالیات بر مجموع درآمد «نیز ابزار مهمی در اجرای سیاست­ های توزیع درآمد و کاهش فقر و همچنین، مبارزه با قاچاق و فساد به شمار می­­ رود.

اهميت «ماليات بر افزايش ارزش سرمايه» از جنبه اقتصادي و همچنين برقراري عدالت اجتماعي است. افزايش ارزش سرمايه، توان پرداخت ماليات را افزايش مي ­دهد و اگرچه ممكن است افزايش ارزش سرمايه تشخيص داده نشده، سهم ناچيزي از كل درآمد را تشکیل دهد، ولي به هر حال سهم آن در درآمد گروه­ هاي درآمدي بالا بيشتر از گروه ­هاي كم درآمد است. بنابراين برقراري ماليات بر افزايش ارزش سرمايه، وجهي تصاعدي دارد و در كاهش تمركز ثروت در دست گروه­ هاي خاص در كشورهاي در حا ل توسعه موثر است.

در این خصوص، نظام اداري ماليات جديد به دنبال بهينه ­سازی گردآوري ماليات همراه با کمینه ­سازی هزينه اداري و هزينه ­هاي خوداظهاري ماليات­ دهندگان است.كارآمدترين نظام ­هاي جمع ­آوري ماليات، آن­هايي هستند كه بیشتر ماليات­ دهندگان، تعهدهای مالياتي خود را داوطلبانه می ­پردازند و در نتيجه، متوليان ماليات می­ توانند تلاش خود را بر ماليات دهندگانی متمركز كنند كه ماليات نمی ­پردازند.

تغيير نگاه به نفت و درآمدهاي آن، از «منابع تامين بودجه عمومي» به «منابع سرمایه ­هاي زاينده اقتصادي» مي ­تواند نويدبخش فصل نويني در توسعه صنعت نفت كشور باشد؛ چراكه سرانجام بخش نفت و گاز نه فقط به عنوان منابع تامين بودجه عمومي، بلكه به عنوان بخش ­هاي مهم فعاليت ­هاي اقتصادي سودآور در برنامه ­هاي توسعه تلقي مي ­شوند كه زاينده درآمد، سرمايه­ گذاري و ايجاد فرصت شغلي است.

در این راستا قواعد سياست ­هاي مالي اعتبارهای هزينه ­اي نیز بايد بر اساس دو محور اساسي تنظيم شود. محور اول، قواعد مربوط به چارچوب بودجه­ هاي سالانه كه به طور عمده تامين هدف كاهش كسري تراز عملياتي بودجه را در بر مي ­گيرد و محور دوم، اصلاح ساختار اعتبارهای هزين ه­اي است كه هدف اصلي آن افزايش بهره ­وري اعتبارها و اقتصادي و برنامه ­اي کردن آن است.

در پایان باید اشاره داشت: تحلیل منابع و مصرف عمومی بودجه ایران نشان می­ دهد: براي رفع مشكل اصلي ساختار بودجه دولت، يعني وابستگي به نفت، بايد در 3 زمينه اقدام كرد:

·  انتقال کمترین منابع حاصل از صادرات نفت به بودجه دولت.

·  اصلاح نظام درآمدهاي مالياتي از راه گسترش پايه ­هاي مالياتي و حذف معافيت ­ها.

· افزايش بهره ­وري اعتبارهای هزينه­ اي با استقرار بودجه ­ريزي مبتني بر عملكرد و اجراي آن در یک چارچوب ميان­ مدت مخارج دولتي و واگذاري طرح ­هاي تملك دارايي­ هاي سرمايه ­اي و اجراي آن­ها در یک نظام مشاركت بخش عمومي و خصوصي.


٠٩:٠٤ - 1399/08/18    /    شماره : ٥٧٤١    /    تعداد نمایش : ١٥١


نظرات بینندگان
این خبر فاقد نظر می باشد
نظر شما
نام :
ایمیل : 
*نظرات :
متن تصویر: